但行政诉讼这种监督的应有作用现在没有得到有效的发挥。

我国宪法确立了中国共产党的领导地位，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是社会主义法治最根本的保证。在这种体制下，人民法院的人财物管理等方面都受制于地方政府。

我们必须下大力气修改好人民法院组织法并建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，为设立跨行政区划人民法院提供法律依据。上述问题的改革工作，中央已经作出部署，选择了不同地区、不同层级的人民法院进行试点。党的十八届三中全会在审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。下一步的关键任务，就是要对试点工作指导好、总结好、运用好，保障整个司法改革工作正确、有序地推进。只有在党的领导下依法治国、力行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。

而有的法院一年只有几百件案件，司法力量富裕，业外任务大于审判工作。随着改革开放的深入，我国又实行了分灶吃饭的财政管理体制，地方各级人民法院的人员工资、审判业务和日常运行经费等都由同级人民政府保障。十五大召开前夕，我和王家福、刘海年商量，应借这次机会将法制国家改为法治国家，于是决定给中央领导提供几份参考材料，其中一份就是江泽民同志于1989年7月26日接见中外记者时关于法治与人治问题的讲话，我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。

正式将依法治国提升到治国方略的战略高度。结合论的观点是，人治和法治都有必要，两者应结合起来。1997年2月，王家福代表课题组讲的题目是《关于实行依法治国，建设社会主义法制国家的理论与实践问题》。这说明以江泽民同志为核心的第三代领导集体，洞察细微，能认真听取专家的看法而果断决策的。

还有的提出，法治这一概念有片面性，因为它否定了党的领导的作用，否定了党的路线的作用和政权的作用，否定了政治思想工作的作用和共产主义道德教育的作用等等，是鼓吹法律万能。该文最后说，对林彪、江青反革命集团的审判，是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑。

我觉得，现在应当落实到执行单位。是不是可以这样认为? 李步云：有一定的道理，但不准确。财新：在理论准备中，依法治国是不是也是一个重要概念，它的具体内涵是什么意思? 李步云：我们最早谈的是以法治国，是我和王德祥、陈春龙在1979年9月，中国社科院召开的庆祝中华人民共和国成立30周年学术讨论会上提交的论文。但法治国家这个概念，学者中什么时候最早提出，我没有作专门调查，不敢肯定。

而现代法治国家的标志则是上述16个字难以完全概括和表达的。财新：可不可以说，从此法治论战胜了结合论和取消论，其关于法治的主张成为了全社会的普遍共识? 李步云：也没有完全获得所有人的共识。我当时就说了，民主、自由、平等、人权、人道主义等概念，都不是无产阶级自己的发明，而是历史上沿袭下来的。会上预定了几位发言人。

二是它能鲜明地反对权大于法、办事依人不依法。这部文件强调，刑法等七部法律通过后，它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。

以法治国也就是依法治国，根据人类的共同经验和中国的具体国情，它的具体内涵包括以下十项：法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。如果我们倡导法治，反对人治，就能解决我国法制建设中长期存在的两个根本性问题：一是在指导思想上总是把国家的长治久安与兴旺发达主要寄希望于一、两个好的领袖人物，而不知法律与制度的决定性作用。

财新近日通过与他的长谈，梳理了依法治国是如何成为党的主张和国家意志，并得以继续充实发展的历史脉络和轨迹，以飨读者。那么，在什么情况下用法制，什么情况下用法治? 李步云：法制与法治有四点区别。如果一个党不按宪法办事，公民就不会投你的票，你就别想上台执政：上了台也常被赶下来。对此，我是乐观的，中国法治中国的建设势必又会进入一个新的阶段，开启又一里程碑。但这种政治体制又必须强调和重视执政党必须依法办事，依法执政。有人曾作了一个非常形象的比喻：法治是法学的皇冠，人权是皇冠上的明珠

检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。1980年1月4日至5日，中国社科院法学所和《法学研究》编辑部在北京市高级人民法院礼堂还曾经专门举办过全国第一次关于法治人治问题的专题会。

经过长期的讨论和争鸣，要法治不要人治的主张得到了越来越多人的认同。在现代，16字方针可以认为仅是形式法治，而不是实质法治。

这篇文章从观念更新和制度变革两方面详细论述了要在我国实行以法治国的方针。后来，这篇文章就全文刊登在了1981年群众出版社出版的《法治与人治问题讨论集》中。

十八届三中全会又特别将全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家具体化，从维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等五个方面提出了具体要求。有人曾作了一个非常形象的比喻：法治是法学的皇冠，人权是皇冠上的明珠。我当时就说了，民主、自由、平等、人权、人道主义等概念，都不是无产阶级自己的发明，而是历史上沿袭下来的。结合论的观点是，人治和法治都有必要，两者应结合起来。

学术界一致反对要人治不要法治的传统观念和实际做法。是不是可以说，中国依法治国的建设历程，大致可以分为三个阶段：第一个阶段是1979年到1997年，第二个阶段是1997年到2014年，第三个阶段是2014年之后? 李步云：基本上可以这样划分。

这说明以江泽民同志为核心的第三代领导集体，洞察细微，能认真听取专家的看法而果断决策的。财新：法制与法治到底有哪些不同?即使到今日，我们还可以看到一些文章和文件里，对这两个词的混淆使用。

  寄望四中全会 财新：四中全会是党内第一个以依法治国为主题的中央全会，怎么在全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家具体化方面有所部署，值得期待。从1982年初我写法治概念的科学性提出法治到党的十五大报告第一次在党的纲领性文件中明确提出依法治国，建设社会主义法治国家这一治国方略和奋斗目标，很多学者、干部和普通公民都搞不清楚法制和法治区别。

我、王家福、刘海年、滕文生等都参加了起草工作。而现代法治国家的标志则是上述16个字难以完全概括和表达的。作为一种治国的原则和制度，法治论主张国家要有良好的特别是要有极大权威的法律和制度;人治论则持完全相反的看法，主张或默认法律可有可无，权可以大于法。人们当时关于法治这一概念的认识还很模糊。

比如有的人当时就提出，法治这一概念是历史上剥削阶级提出的，没有阶级性，是一个非阶级或超阶级的概念，因此，我们不能用。也许王家福、刘海年和我在1989年《论法制改革》一文是较早提法治国家的论文。

是不是可以这样认为? 李步云：有一定的道理，但不准确。这也是最早提以法治国的重要中央文献。

作为一种治国理论，法治论认为，一个国家能否长治久安和兴旺发达，关键的、决定性的因素和条件，是要依靠建立一个良好的有权威的法律和制度，而不在一两个领导人是否贤明。那么，什么叫做全面落实?过去，我在理论上提出了依法治国的具体内涵包括以下十项：法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。